政治学各論

【議院内閣制とは】イギリス・日本の歴史から大統領制との違いまで解説

議院内閣制とは
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議院内閣制(Parliamentary cabinet system)とは、

行政権をつかさどる「内閣」が、議会の信任によって選ばれる制度のことです。つまり、議会によって政府が作られる体制のことです。

世界の民主主義国家の体制は、議院内閣制と大統領制に大別でき、日本は議院内閣制の国家です。

しかし、日本の政治体制は、

「自民党が支配する体制」「裏では官僚が支配している」

などと捉えられていることも多いです。実は、このような把握は100%間違っているわけではなく、日本の独特の権力の仕組みが政治体制を分かりにくくしています。

そこでこの記事では、

  • 議院内閣制とはどのような体制なのか
  • 議院内閣制の歴史
  • 日本の議院内閣制の特徴

などについて詳しく解説します。

日本人として、日本の政治の仕組みを理解することはとても大事なことです。

ぜひ読みたいところから読んでみてください。

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1章:議院内閣制とは

もう一度議院内閣制の定義を確認しましょう。

議院内閣制(Parliamentary cabinet system)とは、行政権をつかさどる「内閣」が、議会の信任によって選ばれる制度のことです。

「議院」とは「議会」のことで、「議員」ではないことに注意してください。

1-1:議会とは国民の意見を代表する機関

そもそも、民主主義国家の権力は「立法権力」「行政権力」「司法権力」の3つに分けられています(三権分立)。

このうち、議会が立法権力、内閣が行政権力、裁判所が司法権力になります。

民主主義と三権分立引用:首相官邸きっず

ここで大事なのが、権力に「どのように国民の意見(民意)が反映されているのか?」という点です。

なぜなら、私たちが暮らす民主主義国家は「国民主権=国民が国家を平等に支配する」のが原則であり、私たちが国家をコントロールできなければならないからです。

では、私たちの意見はどのように国家権力に反映されるのでしょうか?それはご存じの通り、選挙を通じてです。

では、私たちは誰を選挙で選んでいるでしょうか?

私たちは総理大臣も、その他の〇〇大臣も選挙で選ぶことができません。その代わりに、衆議院や参議院の議員を選ぶことができます。

つまり、国会議員を選び、彼らに私たちの意見を代弁してもらっているわけです(間接民主主義・議会制民主主義)。

私たちの民意は国会議員を通して、つまり議院(議会)を通じて政治に反映されているということです。

※民主主義の基本的な考え方についても、理解しておくことは非常に重要です。詳しくは以下の記事で解説しています。

民主主義とは
【民主主義とは】基礎知識・歴史・重要用語をわかりやすく解説 民主主義(democracy)とは、政治を運営するのは「国民」であると考え、国民の声によって国家を運営することを重視する政治思想...

1-2:内閣とは行政のトップのこと

繰り返しになりますが、議院内閣制とは、議院(議会)によって内閣が信任される仕組みのことです。

では、「内閣」とは何のことでしょうか?

内閣というのは、総理大臣とその他の国務大臣(つまり財務大臣や経済産業大臣などの〇〇大臣)の人々のことで、その政権における行政権力のトップの人々のことです。

あなたもニュースで、国会議員の階段に大臣たちが集まって写真を撮られている所を見たことがあると思います。あれが「内閣」のトップで、その下にはさまざまな組織があります。

議会が法律を作り、審議する場であるのに対して、内閣は、

  • 行政、つまり実際の政策の運営をする
  • 官僚やその他の公務員を管理する
  • 国家予算案を議会に提出する
  • 外交を行う

などの仕事をします。

議院内閣制という体制で重要なのが、彼ら「内閣=行政のトップ」にも私たちの民意が反映されているということです。

■内閣は議会の信任によって成立する

もう少し詳しく説明します。

立法権力のトップである議会には私たちの民意が「選挙」という形で反映されていますが、内閣の総理大臣や国務大臣は、私たちが直接選挙で選ぶことはできません。

しかし、

選挙によって国会議員を選ぶ→議会が内閣を選ぶ

というように間接的に内閣が選ばれることに民意が反映されているのです。

別の言い方をすると、国民の民意によって選ばれるという正当性は議会しか持っていないため、その正当性を基盤にして内閣が成立するということです。

これが、議院内閣制のもっとも本質的な要素になります。

■内閣に入閣する人物は国会議員である必要はない

議院内閣制は、「議員」内閣制ではありません。

議院(議会)によって内閣が選ばれる仕組みですので、内閣のメンバーは国会議員でなくても問題ありません。

有名なのは、小泉政権時に入閣した竹中平蔵です。

彼は国会議員ではない民間人でしたが、小泉政権に入閣して政策に影響を与えました。

1-3:議院内閣制と大統領制の違い

冒頭でも触れたように、現代の民主主義体制は議院内閣制と大統領制に大別できます。

議院内閣制と大統領制の最大の違いは、「一元代表制」と「二元代表制」という違いです。

1-3-1:議院内閣制は一元代表制

議院内閣制は、

  • 「議会」のみ国民が選挙で選出
  • 「内閣」は議会の「国民による選出」という正当性のもとに成立する

というものです。

内閣は議会の正当性によって成立するため、国民を直接代表しているのは議会のみです。

そのため、民意を代表しているのは議会のみという意味で「一元代表制」と言われるのです。

議院内閣制は一元代表制

1-3-2:大統領制は二元代表制

そもそも、大統領制とは、立法権力である「議会」と行政権力のトップである「大統領」が、共に選挙によって選ばれる仕組みのことです。

つまり、議会も大統領も民意を代表しているわけです。

そのため、「二元代表制」と言われます。

「議会」と「大統領」の二つの権力が国民の民意を代表しているという意味で、二元代表制と言われるのです。

大統領制は二元代表制

一般的に、大統領制は大統領の権力が強いとイメージさがちですが、実は大統領制は三権分立によって権力が制限されるシステムであり、大統領の権力は強いわけではありません。

三権分立、大統領制について理解することは政治を理解する上で非常に重要なことです。以下の記事も合わせて参考にしてください。

→大統領制について詳しくはこちら

→三権分立について詳しくはこちら

それに対して、議院内閣制は内閣・首相に権力が集中するシステムです。

なぜなら、議会が内閣を信任するため、議会で多数派を得た政党(与党)が、立法権と行政権の両方に影響力を及ぼせるからです。

議院内閣制について、以下の本ではとてもわかりやすく学べるのでおすすめです。

議院内閣制の基本的なことは理解できましたか?

2章では、議院内閣制が成立した経緯について、3章では日本の議院内閣制の特殊なポイントを説明します。

1章のまとめ
  • 議院内閣制とは、行政のトップ内閣が議会の信任によって成立する体制
  • 議院内閣制は一元代表制、大統領制は二元代表制
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2章:議院内閣制の歴史

議院内閣制はイギリスで生まれた政治体制であり、世界の議院内閣制の仕組みはイギリスをモデルに作られてきました。

これを「ウエストミンスター・モデル」と言います。

そこで、議院内閣制について理解するためには、イギリスの議院内閣制の歴史や仕組みを知ることが大事です。

イギリスの議院内閣制は、絶対君主制との対抗の中で成立してきたものです。

2-1:国王の権力の制限

イギリスの議院内閣制の歴史は、君主(国王)の権力の制限政党政治の成立から見ていくと分かりやすいです。

そもそも、イギリスでは絶対君主制、つまり国王によって権力が支配され、国王によって作られた官僚制によって統治されていました。

それに対して、現代に繋がる政治体制が成立したきっかけになったのが、名誉革命(1688年)です。

名誉革命では、国王の権力が絶対的なものから議会の中のいち権力にまで制限されました。

2-2:二大政党制の成立

こうして議会が権力を持つようになると、議会の中で行政権力が争われるようになります。

こうして生まれたのがトーリー党、ホイッグ党の二大政党制です。

この2つの政党は名誉革命以前から存在しましたが、名誉革命後の大まかな立場としては、

  • トーリー党…大地主たちが支持層で、保守的な立場。その後保守党の前身。
  • ホイッグ党…ブルジョワジー(資本家)が支持層で、自由主義、革新的な立場。その後の自由党の前身。

この二大政党によって議会の多数の議席を得ることが争われ、多数派になった方が行政権を握り、行政権を行使する手段としたのが内閣です。

2-3:議院内閣制の成立

「どのように議院内閣制が成立したの?」と思われるかもしれません。

議院内閣制が成立したきっかけは、1742年にあります。

このとき、首相(第一大蔵卿)のロバート・ウォルポールは、議会で多数派の支持を失ったことから首相の地位を辞任しました。

つまり、議会の信任がなければ首相でいられないことが、明確になったのです。

さらに、19世紀以降は二大政党制のもと、特にホイッグ党(自由党)の働きで選挙権が拡大され、国民の民意がより反映される場として議会が機能するようになりました。

これ以降は、

  • 近代的な政党組織が作られる
  • 二院制において下院が上院に優位することが決められる
  • 政党政治が発達することで首相の権力が強くなる

といった形で議院内閣制が発達していきました。

また、いわゆる「政府」とは、議会で多数派となった政党の幹部によって作られる内閣のことを指すようになります。

現代でも、イギリス政府、日本政府という言い方をしますが、内閣のことを政府と呼ぶようになったきっかけはイギリスにあったのです。

イギリスの議会の歴史について、もっと詳しく学びたいという場合は以下の本がおすすめです。

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こうして作られたイギリスをモデルとして、各国で議院内閣制が導入されたのですが、現在の日本の体制はイギリスの体制とは異なる特徴を持っています。

3章では、日本の特殊な点や問題点について解説します。

2章のまとめ
  • 議院内閣制はイギリスで生まれ、それがウエストミンスター・モデルとして世界の模範になった
  • 議院内閣制は、絶対君主制への対抗の中で発達した
  • 名誉革命によって王権が制限され、行政権が議会の中で争われるようになったことから、二大政党制とともに議院内閣制が成立した
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3章:日本の議院内閣制の特徴

日本の議院内閣制は、日本国憲法の制定によって確立しました。

しかし、日本の議院内閣制は他国とは異なる特徴も持ちます。この日本ならではの点を理解しなければ、日本の政治は理解できません。

そこで、日本の議院内閣制の特徴について簡単に説明します。

3-1:日本における議院内閣制の成立

日本の議院内閣制は、戦後に日本国憲法が制定されたことで成立したものです。

しかし、歴史を見ると戦前から政党政治が行われているため、戦前にも議院内閣制が成立していたかのように見えます。ですが、これは区別しておく必要があります。

日本の議院内閣制の歴史を簡単に知っておきましょう。

3-1-1:超然内閣

戦前は、国民によって選ばれた衆議院が必要以上に権力を持たないように、明治憲法で議院内閣制や内閣のことについて規定がなされていませんでした。

それは、この時代には首相や内閣の権力を強めることは、幕府のような存在に繋がりかねないと考えられたからです。

明治体制が、江戸幕府の支配を覆した新たな体制であることを考えれば、理解できることです。

「議院内閣制じゃなければどんな体制だったの?」と思われるかもしれませんが、戦前に法的に定められた体制は、「超然内閣」と言われるものです。

超然内閣とは、議会の支持と関係なく内閣が選ばれること。政府が議会に対して超然とした態度を取ること。

内閣の力は、1889年に制定された「内閣官制」によって定められましたが、この制度では内閣の力が大きく制限されていました。

3-1-2:元勲内閣

超然内閣のもと、首相・内閣の権力が制限されていては政治を行うことが難しいのでは、と思いますよね。

実は初期のころは「元勲内閣」であったため問題なく政治ができました。

元勲内閣とは、明治維新を成し遂げた元勲らによる内閣のことです。明治維新を成し遂げたという威信があるため、「議院内閣制」のように「国民の支持を得た議会による信任」という正当性がなくても成立できたのです。

しかし、やがて元勲たちが引退すると、この仕組みが利用できません。そうなると、議会から独立して内閣を成立させて権力を握ることは難しくなります。

そこでかわりに強くなっていったのが、政党の力です。

政党は国民によって選ばれた国会議員たちの集まりですので、国民の代表という意味で権力の正当性を持ちます。

こうして、やがて元勲内閣から政党内閣へと移行していったのです。

3-1-3:政党内閣

最初の本格的な政党内閣は、原敬内閣(1918年)です。

原首相は政党政治を成立させるために、貴族グループ、宮中や軍部などさまざまな勢力とのネットワーク作りに腐心しました。

その結果政党政治の基盤が整い、非政党内閣の時期もあったものの、大正から昭和にかけて政党内閣が続きます。

こうして超然内閣から政党内閣に移行していったのですが、それは慣習的なもので法的な根拠があったわけではありません。

そのため、昭和初期には政党内閣は崩壊していきます。

3-1-4:日本国憲法における議院内閣制の規定

結論を言えば、議院内閣制が成立したのは1947年の日本国憲法でその制度が明記されたことによります。

日本国憲法では、

  • 行政権が内閣に属すること
  • 内閣は内閣総理大臣と国務大臣によって組織されること
  • 内閣総理大臣は、国務大臣を任命、罷免することができること
  • 内閣総理大臣は、内閣を代表して議案を国会に提出し、国務や外交を国会に報告し、行政各部を指揮監督する役割を持つこと
  • 国務大臣は内閣総理大臣の代理人であり、担当の法律や政令に署名する役割を持つこと

などが規定されました。

こうして内閣および首相の権力や内閣が議会の信任によって成立することが明記され、議院内閣制が成立したのです。

3-2:官僚制との関係

日本の議院内閣制の特徴の一つとして、官僚制との関係があります。つまり官僚の影響力が強いために、「日本の政治は官僚が操っている」などと、官僚が持つ権力を必要以上に大きく感じてしまうことがあるのです。

3-2-1:行政のトップは政治家

まず、実際の制度を見ると行政権力のトップ(内閣)は政治家から構成されます

繰り返しになりますが、議院内閣制では立法権力である「議会」の政治家の幹部や、その幹部から任命された民間人が、行政権力のトップになるからです。

そして、財務省、経済産業省、厚生労働省といった各省庁と所属する官僚たちは、その内閣の下につきます。

制度上は、官僚ではなく財務大臣、経済産業大臣といった国務大臣が官僚の上に立っているわけです。

政治家は少なくとも建前上は、選挙で選ばれた民意を反映する人間ですので、制度上は問題ないことが分かります。

3-2-2:官僚の働きが大きいと思われる理由

では、なぜ官僚の権力が大きいと思われてしまうのか。それは、閣議で提出される案件は、官僚たちによる事前の根回しが十分に行われているためです。

閣議とは、法案や政令、条約、予算案などについて、内閣において意思決定する会議のこと。閣議の決定は、出席した閣僚の全会一致が原則。

よく報道されることですが、閣議で提出される法案や政令について、実際にはその場で話し合って決定しているのではなく、事前に官僚が根回しして妥協案を作り、それを最後に追認するのが閣議の役割になっています。

そのため、「閣僚は官僚にコントロールされている」「行政権力は閣僚が握っている」などと思われがちです。

このような仕組みになってしまったのは、

  • 閣議決定は全会一致の原則である
  • しかし閣僚はそれぞれが各省庁を代表しているため、意見がまとまらないことが多い
  • その場合、内閣としての意思決定ができないため、事前に根回しして案件を調整し、閣議では最終決定を行う慣行になった

という理由があるのです。

「だから、結局官僚が閣議決定にも影響を及ぼしているってことでしょう?」

と思われるかもしれませんが、そうではありません。

そのようなイメージは、官僚があたかも一枚岩のエリート集団であるかのように思われるために起きる誤解です。

実際には、官僚と一言で言っても多様な存在であり、それぞれが異なる利害を持ち、異なる外部との関係性に影響されているのです。

そのため、官僚がまったく行政権力に影響しないとは言えませんが、彼らが大きな権力を行使しているとも言い難いです。

詳しくは以下の記事で解説しています。

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3-3:55年体制との関係

日本の議院内閣制は、政党政治との関係性、特に戦後日本を長期間にわたって支配した自民党による支配(55年体制)との関係性を理解することも大事です。

議院内閣制は、議院(議会)の国会議員が国民によって直接選ばれ、多数派が議会を支配し、議会によって内閣が選ばれます。

そのため、国民は「時の権力のトップを自分たちで選んでいる」「政権交代によって自分たちの意見が政治に反映される」という意識を持つことができます。

政権とは、議会で多数派となった政党による、行政権(内閣)を中心とした権力のこと。

しかし、戦後日本では、1955年に成立した55年体制(自民党による政権の支配)が1993年まで続き、それ以降も1994年の細川政権、羽田政権、2010年~2012年の民主党政権(鳩山、菅、野田政権)以外はすべて自民党政権です。

そのため、政権は事実上自民党一択であり、国民は選挙によって政権を選ぶという意識を持てません。

これでは国民は、選挙に行っても「どうせまた自民党が勝つんだろう」「どうせ〇〇が首相になるんだろう」と国のトップを選ぶ意識が持てません。

これでは、国民の意思を代弁する首相・政権を選ぶ意識が持てず、政府の正当性が揺らいでしまいます。

それに国民からは、自民党が一党独裁を続けるために改革の努力を怠っていくと思われてしまいます。

そこで自民党は、

  • 外部の専門家の意見を集める「審議会」を作り、政策に反映させた
  • 自民党内の派閥争いによる総裁選びという仕組みによって、首相を交代させた
  • 野党の意見も取り入れて調整した政策を行い、中道寄りの方針を取ることで、少数派の民意も取り入れた

といったことを実践し、政権交代をせずとも国民の意見をすくいあげる工夫をしたのです。

これが日本の議院内閣制の大きな特徴です。

3章のまとめ
  • 日本の議院内閣制は、1947年の日本国憲法の制定によって成立した
  • 日本の政治は官僚によって支配されていると言われることもあるが、それは閣議の前に官僚によって根回しされているため
  • 官僚が一枚岩となって行政権を支配しているわけではない
  • 55年体制下では、国民は選挙で政権を選ぶことができなかったが、自民党は疑似的な政権交代の仕組み(総裁選)を実施した

4章:議院内閣制について学べるおすすめ本

議院内閣制について解説してきましたが、日本の権力の構造はもっとさまざまな側面があります。

この記事で紹介しているのは限定的なもので、これだけで日本の政治を理解したことにはなりません。

そこで、日本の政治を理解するためには以下の本から学ぶことをおすすめします。

おすすめ書籍

オススメ度★★★飯尾潤『日本の統治構造-官僚内閣制から議院内閣制へ‐』(中公新書)

日本の議院内閣制から官僚制、政党政治など権力の構造がとても詳しく書かれた名著です。単なる制度上の話ではなく実態まで理解できます。日本の政治について学びたい方は必読です。

オススメ度★★久米郁男河野勝『現代日本の政治』(放送大学教育振興)

現代日本の政治について分かりやすく解説されています。権力の構造というより政治について網羅的に知りたいという場合は、この本から学ぶことをおすすめします。

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オススメ新聞・雑誌

日本の政治制度の実態を知るためには、書籍だけでなくリアルタイムの情報を得ることも必要です。以下の新聞・雑誌は政治情報がまとまっていておすすめです。

英文ビジネス誌 The Economist

ビジネスの最前線で勝ち残るための必要な情報が凝縮 日経ビジネス

ウォール・ストリート・ジャーナル

まとめ

最後にこの記事の内容をまとめます。

この記事のまとめ
  • 議院内閣制とは、議会(立法権力)の信任によって内閣(行政権力)が成立する体制
  • 議院内閣制は議会のみ国民によって選ばれるが、大統領制では議会と大統領がともに国民から選ばれる
  • 議院内閣制はイギリスをモデルにしており、日本では1947年の日本国憲法の制定で成立した
  • 日本の議院内閣制は、官僚との関係や55年体制(自民党一党独裁)という特徴を持っている

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