【官僚制とは】日本の特徴からウェーバーの議論までわかりやすく解説

官僚制（bureaucracy）とは、

特に日本においては、行政機関（省庁など）におけるエリート国家公務員たちが構成する制度のことを指すのが一般的です。

官僚制について、日本の世論の中では、

「国家権力を裏で支配している」「政治家は官僚にコントロールされている」

などと言われることも多いですが、これは部分的に正しく、部分的に間違っています。

「官僚による国家の支配」というような一面的な見方にこだわると、本当の日本の権力の構造を見逃してしまいます。

そこでこの記事では、

• 官僚制とはそもそもどのような仕組みのことか
• 日本の官僚制の特徴
• 官僚制に関するマックス・ウェーバーの議論

などについて詳しく説明します。

官僚制について理解することで、普段目にするニュースの理解を一段と深めることができます。

ぜひ関心があるところから読んでみてください。

1章：官僚制とはどのような体制か

まずは、官僚制を構成する要素について理解しましょう。

1-1：官僚制を構成する要素

官僚制とは一般的に、以下のような要素を持つ制度のことです。

上記の要素を持つ組織であれば、官僚制と言われることが多いです。

そのため、一般的には行政機関の組織構造を指して官僚制と言われることが多いですが、世界的企業であるマクドナルドやゼネラル・エレクトリック（GE）社などの民間企業が持つピラミッド型の組織構造も、官僚制と言われることがあります。

1-2：官僚制に関する主要な議論

官僚制は古くからある政治学・社会学上のテーマですので、さまざまな議論があります。

1-2-1：パーキンソンの研究

イギリスの政治学者、シリル・ノースコート・パーキーソンは、官僚制の非合理性について理論化した「パーキーソンの法則」を提唱したことで有名です。

パーキーソンは、

と主張しています。

※また、パーキーソンの法則は、現代では官僚制の意味から離れて、時間やお金などの資源の制約を決めなければ仕事量が無限に増殖していく、という意味で使われることも多く成っています。

1-2-2：ジョンソンによる研究

日本の通商産業省の研究として有名なのが、チャーマーズ・ジョンソンによる『通産省と日本の奇跡』です。

ジョンソンはこの書籍の中で、国家の省庁（および政府）について、

と類型化しました。

お分かりだと思いますが、日本は「発展志向型国家」であると指摘されたのです。

さらに、他に有名な研究としてマックス・ウェーバーによるものもありますので、ウェーバーの議論は４章で説明します。

1章の内容をまとめます。

2章：日本の官僚制の特徴

冒頭でも触れたように、日本の政治は「官僚によって支配されている」「政治家は官僚の操り人形」といった評価をされることがありますが、これは一面的な理解です。

端的に、日本の官僚制の特徴をまとめると、

などのものがあります。

まずは政策立案・政策決定の過程の特徴から見ていきましょう。

2-1：政策立案・決定過程

官僚の仕事の一つに、政策を立案することがあります。

実際には大臣やその他の国会議員が政策を持ち込むこともあるのですが、多くは具体的な行政の業務に携わっている官僚がアイディアを持っており、その中から政策が作られていきます。

このように、現場レベルから政策が立案、形成されていくのが日本の政策過程の特徴の一つです。

2-1-1：政策立案の一般的なプロセス

政策立案の過程を簡略化して紹介すると、

という流れで行われることが多いです。

ポイントとしては、

• 上から計画が立てられてトップダウンで政策立案されることよりも、省内の「下から」の立案が多い
• 政策立案を経て合意形成されるのではなく、合意形成の過程で調整されながら政策が立案される

という点があります。

2-1-2：総合調整

とはいえ、政策が上記のように全体の計画なしに立案されると、全体の整合性が取れなくなる問題点があります。

そこで、日本の省庁においては、以下のような総合的な調整が行われています。

日本の官僚制にはこのような全体調整の仕組みがあり、省庁ごとの政策が全体として整合性が取れるようになっています。

日本の政策体系について、大局的な視点や創造性が欠けていることを批判しているのが下記の本です。日本の政策立案や政策の体系、問題点について理解しやすい本です。

2-2：省庁と外部のネットワーク

日本の官僚制の特徴は、その「小ささ」にもあります。

2-2-1：外部団体の存在意義

一般的には日本の政府の無駄遣いが批判され、もっと「小さな政府を！」と主張されることもありますが、日本の公務員の数は人口比率でかなり少なく、財政的にも予算かなり少ない方です。

つまり、日本の政府はすでに「小さな政府」なのです。

しかし、それは省庁の人員の数や予算に限った話で、実は政府の影響力は大きなものです。

なぜなら、日本の省庁は外部に多様なネットワークを持っているからです。

具体的には、

などが代表的です。

これらの団体、法人への官僚の天下りは一時的かなり問題視されました。

それは、官僚はある時期からポストが絞られていき、トップの事務次官などは同期に1人以下になるからです。つまり、それ以外の官僚は定年前に辞めなければならず、その場合の受け皿が外部団体になっているのです。

※たとえば、経済産業省（旧通商産業省）の官僚は、JETROの幹部などに天下りすることが多いです。

さらに特徴的なのは、これらの外部の関連団体が政府の機能を一部行っており、その結果政府自体は「小さな政府」で済んでいるという側面です。

こうした外部の関連団体の存在は政策ネットワークと言われます。

2-2-2：外部団体と省庁による業界の利益の反映

日本の官僚制は、深く外部団体と結びついた制度です。

そして外部団体の存在は、官僚の天下り先や政府の業務の外部化以外にも意義があります。

それが、業界の利益を省庁がくみ上げることができるという点です。

省庁と外部団体の関係は、単なる上下関係というわけではありません。省庁の仕事をサポートする見返りに、業界の利益を省庁がくみ取ることを期待します。

そのため、省庁と外部団体の関係は、外部団体を通じた業界利益の反映という側面もあるのです。

本来民間の利益は政治家を通じて政治に反映されるものですが、日本の官僚制には外部団体との協力関係を通しても民意が反映される側面があるのです。

これは、民主主義の原則から考えると問題があるのですが、いずれにしても現在の仕組みではそういう機能もあると覚えておいてください。

2-3：政治家との関係・影響力

日本の官僚制の特徴として、

「官僚が政治家に対して、勉強会を開いたり『ご説明』に回ったりする」

「省庁と利害が結びついた『族議員』が存在する」

といったものもあります。

つまり、官僚と政治家が深く関係しているのです。

ここで確認しておきますが、国民の意見を政治に反映し、政策を決めて国家を統治するのは、あくまで政治家の役割です。なぜなら、国民の選挙によって選ばれたのは政治家だけだからです。

しかし、官僚は専門的領域で仕事を行うため、しばしば政治家よりも政治に関する知識を深く持つことになります。

それに加えて、これから紹介するような政治家との独特の関係性を作ってきたために、日本の官僚は政治的領域に深く関わってしまっているという問題点があるのです。

■族議員と官僚の相互補完的な関係

その最も大きな要素が「族議員」との関係です。

族議員は省庁の政策決定に影響を及ぼしていると言われますが、一方で官僚が族議員を育てている側面もあります。

前述したように、官僚は政策立案・決定の過程で関連する省の内外に合意形成を取りに行きますが、その時に政治家にも説明に行くことが多いです。

これは自民党支配の中で形成された慣習で、官僚が自民党本部に早朝に行き、そこで政治家に対して政策について説明する、といったことが日常的に行われています。

特に官僚側が「この議員は族議員として協力相手になりそうだ」と思えば、繰り返し説明に行き、人間関係を作り、族議員として育成していきます。

その結果、省庁の利益を代弁する議員が生まれるのです。

こうして、官僚は族議員を使って間接的に政治に影響力を持つことができるというわけです。

その結果、「業界団体-その業界を監督する省庁-その業界と結びついた族議員」という利害を一致させたネットワークが作られ、それが批判の対象になることもあります。

2-4：人事制度

最後に、日本の官僚制の人事制度について説明します。

日本の官僚制では、官僚の人事は官僚によって行われる自律的な制度になっています。

そして、官僚組織はピラミッド型であり、

と明確に分かれており、トップのポストに行けるのはキャリア組のみです。

たとえば、警察ドラマに出てくる、若くして「警視」や「警視正」といった役職について指揮管理の仕事をしているのは「キャリア」であり、官僚です。それに対して、現場で走り回るおじさん刑事は「ノンキャリア」ですね。

さらに、事務系と技術系でも人事が分かれていますが、特に「事務次官」のような省のトップになるのは事務系のキャリアです。

2-4-1：事務系のキャリア

事務系のキャリアは、以下のような流れが一般的です。

いわゆるエリート官僚の典型的なキャリアが上記のような流れです。

2-4-2：官僚の人事は慣行的

官僚の人事やキャリアは複雑で、細かく決まっていることも多いのですが、実はキャリアとノンキャリアの区別や事務系と技術系の区別などは、法律で決まっているわけではありません。

つまり、すべてこれまでの慣行から決まっているのです。

もちろん官僚を縛る「国家公務員法」という法律もあり、そこでは人事のことも定められています。

しかし、実際の運営と法律に乖離があるため、過去の慣行をそのまま引き継いでいるのです。

結果的に、官僚の人事は政治家を含めた外部からの規制が及びにくい領域になっています。

日本の官僚制が慣行によって運用されている面が大きいことは、官僚制の歴史を見ると理解しやすいです。官僚制の歴史について以下の本がおすすめです。

日本の官僚制が、政党政治や外部団体との関係性や慣行によって独特のものになっていることが分かったでしょうか？

日本の官僚制の特徴をまとめます。

3章：各国の官僚制の特徴

日本の官僚制について説明しましたが、官僚制と一言で言っても日本と他の国とでは異なる特徴を持っています。

そこで、各国の官僚制の特徴について、ここで簡単に整理します。

3-1：アメリカの官僚制

アメリカの官僚制と日本の官僚制の違いは、官僚の採用についてです。

日本の官僚制では、官僚の採用は国家公務員試験を経て省庁から採用されますが、アメリカの場合は「政治的任命」が一般的です。

政治的任命とは、

• 選挙で選ばれた任命権者が、公務員を選ぶ
• その結果、現在の担当者はそのタイミングで退任する

という制度のことです。つまり、官僚・公務員すら選挙で選ばれるのです。

したがって、選挙のたびに官僚・公務員ががらっと入れ替わることになります。

官僚による政治の支配が制限されるメリットがある一方で、専門性や行政権力への責任感が生まれにくいデメリットも指摘されています。

3-2：イギリスの官僚制

アメリカと正反対なのが、イギリスの官僚制です。

イギリスの官僚制は終身雇用的な制度で、官僚は身分を保証され、官僚や強固な官僚組織を作ることができます。

官僚は一流大学を卒業し、資格を取得することで採用されていくため、日本の官僚制に近いです。

しかし、日本との大きな違いもあります。

それは、

• 官僚は国王に忠誠を誓う
• 政権は国王の代理人とされるため、官僚はその時々の政権に忠誠を誓う

という点です。したがって、官僚は政治的に中立ではなく、その時の政権に有利に働くことが期待されるのです。

「官僚が政治的に中立でなくていいの？」

と思われるかもしれませんが、政権が変われば別の政党に忠誠を誓うことになるため、長い目で見ると中立的な姿勢を保持できるのです。

3-3：フランスの官僚制

フランスの官僚制は、資格任用と政治的任用を併せ持った側面があります。

フランスの中でも強力な官僚グループである「グラン・コール」と言われる官僚になるには、一流の大学校の中でもトップクラスの成績を収める必要があり、そのトップクラスから官僚としてリクルートされます。

ここまでは資格任用制です。

しかし、各官房に配属された官僚は、

• そこから大臣によって政治的任命を受けて、ポジションを得る
• 大臣が辞任すると官僚はともに退任する（ただし、官僚の身分を持っているため失職はせず他の官職などに異動になる）

というように政治的任命制による人事も行われます。

とはいえ、これは一部のエリート官僚であり、それ以外にも専門性を持つ官僚が行政を担っています。

このように、官僚制は国家によって異なる制度、特徴を持っているのです。

4章：官僚制に関するウェーバーの議論

官僚制に関する古典的な議論は、社会学者のマックス・ウェーバーが展開したものです。

ウェーバーの議論を深く理解するためには、「官僚制」という言葉の語源と当時の社会的状況を知る必要がありますので、それらの点から解説していきます。

4-1: 「官僚制」の語源と社会状況

そもそも、「官僚制（bureaucracy）」という言葉は、次の二つの言葉が結びついたものです。

語源から理解できるように、官僚制という制度が完成したのは近代ヨーロッパにおいてです。

当時のヨーロッパ社会は、

という背景があります。

このような時代の要請をうけて誕生したのが、官僚制機構という膨大な問題群を処理する精巧なマシーンでした。

4-2: 官僚制の特徴：ウェーバーの定式化

官僚制のメカニズムについて、最初の包括的な定式化をしたのがウェーバーです。１-1で解説した内容と一部重複しますが、ウェーバーによると、官僚制は次の６つの特徴をもった組織です。

ウェーバーは、これらの特徴は与えられた目的に対して、最適な手段を発見・実行する上で、大変効率的であると考えました。この効率性に特化した合理性を「形式合理性」とウェーバーは呼びました。

加えて、ウェーバーは官僚制が他の組織形態と比べて合理的な組織であると考えました。以下の特徴は、ウェーバーが指摘した官僚制機構のもつ合理的な特徴です。

ウェーバーの議論は『支配の社会学』に集約されています。興味のある方はぜひ参照してください。

4-3: 官僚制と非合理性

以上はウェーバーの指摘した官僚制機構のもつ合理性ですが、「官僚制が合理的なシステムなんてありえない」と考える方もいると思います。たしかに、官僚制は効率性に特化したシステムであるはずなのに、かえって非効率になる場合があります。

この逆転現象を社会学者のロバート・マートンは「官僚制の逆機能」と呼びました。官僚制の逆機能とは、「官僚制がもたらす意図されない結果」です。

たとえば、官僚制の逆機能には次のような事例があります。

その他にも、派閥や身内意識などのセクショナリズムがマートンによって指摘されました。

「官僚制の逆機能」や「合理性がもたらす非合理性」といった議論に関心のある方は、マートンの『社会理論と社会構造』（1961）やホルクハイマーとアドルノの『啓蒙の弁証法』（1944）がオススメです。

5章：官僚制のおすすめ書籍

官僚制について理解することはできましたか？

官僚制について理解することは、日本の政治や権力の構造について理解することになります。

官僚制の正しい理解を抜きにして、日本の政治、権力、統治の問題を考えることはできません。

この記事で紹介したことも官僚制に関する知識の一部にすぎませんので、関心がある方はこれから紹介する書籍を読んでみることをおすすめします。

まとめ

この記事の内容をまとめます。

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